中青报·中青网记者 朱彩云
新型城镇化未来5年“路线图”近日公布。继《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出健全推进新型城镇化体制机制并部署相关举措后，《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（以下简称《行动计划》）于7月31日公开发布。《行动计划》提出实施的4项重大行动中，新一轮农业转移人口市民化行动位列首位。
“2023年我国常住人口城镇化率达到66.16%，已经提前实现了‘十四五’规划目标。”国家发展改革委副主任郑备解读《行动计划》时表示，“十四五”以来，我国城镇化进入快速发展的后期，城镇化率增速有所放缓，近3年年均提高0.76个百分点，但城镇化率仍有较大提升空间。预计经过5年的努力，我国常住人口城镇化率将提升至接近70%。
这也是《行动计划》提出的主要目标之一。《行动计划》明确，深入实施以人为本的新型城镇化战略，要以体制机制改革为动力，充分释放新型城镇化蕴藏的巨大内需潜力。
推动相关公共服务随人走
作为现代化的必由之路，城镇化被认为是解决农业、农村、农民问题的重要途径。公安部数据显示，2021年至2023年，超过4000万农业转移人口落户城镇。从近10年数据看，我国累计1.65亿农业转移人口在城镇落户。《决定》提出，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。《决定》还首次写入“推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度”。
“这项改革背后涉及城镇土地供应（调整）、农村土地改革、户籍制度改革、特大镇改革、财政支出等。”华创证券研究所副所长、首席宏观分析师张瑜注意到，在农村土地改革方面，《决定》提出保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法。
这意味着，在保留合法土地权益的基础上，鼓励农民工进入城市，并提供与城市居民一样的公共服务。“加快农业转移人口市民化，一定程度上会通过中央财政转移的方式实现，如果相关政策能得到强有力的实施，将有助于提高中国的消费率。”国投证券首席经济学家高善文认为，《决定》提出推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，将推动基本公共服务与户籍逐步脱钩。
户籍制度改革，也是推进农业转移人口市民化的重要改革举措。对于今后5年如何深化户籍制度改革，此次《行动计划》再次强调推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，并明确全面落实城区常住人口300万以下城市取消落户限制要求，全面放宽城区常住人口300万至500万城市落户条件。完善城区常住人口500万以上超大特大城市积分落户政策，鼓励取消年度落户名额限制。
“推进以人为本的新型城镇化，让农民进城后能够长期稳定在城市生活，要分类施策、两手发力。”浙江大学中国新型城镇化研究院院长张蔚文认为，对于有意愿、有能力、有条件落户的农业转移人口，应让他们逐步落户、成为城镇户籍居民。对于不愿落户或不满足落户条件的农业转移人口，应让他们在常住地均等享有基本公共服务。“发挥好城市政府在基本公共服务供给保障中的主体作用，按照常住人口规模和服务半径统筹优化基本公共服务设施布局，推动相关公共服务随人走。”
高善文则认为，中国当前面临的问题不仅仅是农民工进城的问题，还有更多城市居民从小城市进入大城市之后能否平等享受基本公共服务的问题。“相关研究数据显示，在我国城镇化推进过程中，一些隐性的制度歧视会抑制居民的部分消费意愿。”高善文说。
以县域为重
“我国城镇化既有世界各国城镇化发展的共同特征，更有基于自己国情的中国特色。”在国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心主任高国力看来，县城和县域正成为我国新型城镇化的关键抓手。“城乡融合首先得靠县城。”高国力结合数据分析说，我国近5亿农村人口中，大部分居住在县域内的乡村地区，县城位于“城尾乡头”，是连接城市、服务乡村的天然载体。
实际上，2022年印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》就提出“增强县城综合承载能力，提升县城发展质量”，并要求“以县域为基本单元推进城乡融合发展”。此次《行动计划》也在实施潜力地区城镇化水平提升行动中提到，“推进以县城为重要载体的城镇化建设”，省级政府要“一县一策”明确主导产业发展方向和培育要求，引导重大产业项目在潜力地区集群布局。
“经验证明，有一两个特色产业、两三个龙头企业，县域就能搞得有声有色。”高国力尤其提到向外招商的同时，县城也要向内扩能。“与地级及以上城市城区相比，县城投资消费存在不小差距，如人均市政公用设施固定资产投资仅为地级及以上城市城区的1/2左右，人均消费支出仅为地级及以上城市城区的2/3左右。扩大当期有效投资和居民消费，在县域空间内还大有可为。”
郑备也就为何“实施潜力地区城镇化水平提升行动”加以解释。她说，从近年发展态势看，有两个现象比较明显，一是在中西部地区就业的农民工数量增长较快，近10年在中西部地区就业的农民工增长了27.1%；二是农民向县城集聚的现象比较普遍。从人口普查数据看，10年间县城和县级市城区常住人口增长超过30%。
为此，《行动计划》提出，实施潜力地区城镇化水平提升行动，以冀中南、皖北、鲁西南、豫东南、湘西南、粤西、川东等城镇化潜力较大的集中片区地区为重点，兼顾其他城镇化率低且人口规模大的县（市、区），在协调推进新型工业化城镇化方面加快突破。
值得注意的是，此次《行动计划》还提出实施现代化都市圈培育行动，明确加快转变超大特大城市发展方式，依托中心城市辐射带动周边市县共同发展，培育一批同城化程度高的现代化都市圈，推动通勤便捷高效、产业梯次配套、生活便利共享，引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局。
用高国力的话来说，新型城镇化，是人的城镇化，城乡融合的目的是缩小城乡发展差距，让城乡各具特色、各美其美。“需要注意的是，城乡融合不是单纯把城市搞大，更不能把乡村搞没了。”